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| 清朝关于海防建设的两次讨论 |
| 作者：辛欣 |
人类社会在科学不发达的时期，海洋是国家的天然屏障，能够有效地阻挡异族的入侵。历史上的中国即是如此，东临浩瀚无垠的太平洋，明朝以前的几千年间，外患多来自北方的游牧民族，而漫漫海疆则平安无事，海防松驰。然而，当世界进入近代史以后，情况发生了明显变化，西方列强率先掌握了先进的航海技术，海洋再也不是不可逾越的天堑。为了掠夺资源，获取利益，西方列强凭借坚船利炮打开了中国的大门，使中国沦入半殖民地、半封建的深渊，饱尝被掳掠、奴役之苦。同时，来自东瀛的觊觎和袭扰也令国家雪上加霜。面对于此，清朝内部展开了两次海防大讨论，以求固国强兵之路。
一
一八四○年、一八五六年两次鸦片战争，中国均以战败告终。面对战争的失败，清朝朝野上下震动，许多有识之士深感国家忧患，积极主张筹办海防，御敌强国。一八三九年，林则徐向美国人买进一艘一千零八十吨重的商船，将它改造成舰艇，试图从装备入手改造水师，筹建海军。一八四二年，道光皇帝三次下谕，传令川鄂及沿海各省制造大船，且设法购买外舰，甚至还要奖励“捐资制造”者。在此号召下，开明绅士潘仕成、潘世荣等人捐造战船、研制火炮。清政府中某些主持朝政的王公大臣如奕訢、文详等也认为，“洋人之向背，莫不以中国之强弱为衡……我能自强，可以彼此相安，潜慑其狡焉思逞之计。否则，我无可恃，恐难保无轻我之心，设或一朝反复，诚非仓猝所能筹画万全。今既知其取胜之资，即当穷其取胜之术，岂可偷安苟且，坐失机宜！”1因而主张不能“再事因循”，亟宜力图振兴，购买外国船炮，以为“自强之计”。2此时，太平天国运动声势浩大，如火如荼，几欲攻克上海。
面对外患、内乱，清政府意识到海防的重要性，决心建设一支强有力的海上军队，从而拉开了中国近代海军建设的序幕。海防讨论即是其中重要的一步。直接引发清廷内部海防大讨论的是日本侵台事件。日本明治维新以后，国内矛盾尖锐，为了转移国内视线，明治政府急于向外扩张，借琉球船民被杀之事，首先把侵略的矛头指向台湾。琉球
本是中国的属国，地处太平洋与东海之间，由大小不等的诸多岛屿组成。自明朝开始，琉球国王即接受中国皇帝的册封，并且向中国纳贡。一六○九年，日本萨摩藩以武力控制了琉球北部诸岛，并强迫琉球每年向萨摩藩主纳贡。在此后的二百多年间，为了在与中国的贸易中获得好处，日本人允许琉球继续以藩属地位与中国保持着宗藩关系，而清政府却全然不知琉球的双重身份。一八七一年底，两艘琉球贡船遇风飘至台湾，有五十四名船员被土著高士佛、牡丹两社居民杀害，其余船员在台湾地方当局的救护下转道福州回国。
一八七二年，日本册封琉球王尚泰为“藩主”，强迫建立日、琉宗藩关系，为其吞并琉球做准备。一八七三年三月，日本商人乘船贩盐，遇风船沉，凫水至台湾，被当地居民营救，并由地方官安排护送回国，日本外交官致函中国表示感谢。熟料不久，日本借口商人在台被抢之事，悍然出兵进攻台湾。一八七四年五月七日，日军在台湾南部登陆，遭到当地民众的顽强抵抗。六月三日，日军攻占牡丹社，并在龟山建立“都督府”。
清政府闻讯后，一面通过外交手段与日本交涉，一面派兵舰进驻台湾和沿海各地。从当时双方的实力对比看，中国占有绝对优势，获取战争胜利的把握很大。但由于缺乏作战信心，不愿同日本开战，清廷最终妥协让步，与日本签订了《北京专条》，付给日本恤银五十万两，日本撤军。
此次事件虽然以日本撤军而告结束，但在中国朝野却引起强烈震动。一八七四年十一月五日，即《北京专条》签订的第六天，恭亲王亦訢代表总理衙门向朝廷递呈了一份关于切筹海防的奏折，他在奏折中建议就“练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久”等六条紧要应办事宜，“饬下南北洋大臣，滨江沿海各督抚、将军，详细筹议，将逐条切实办法，限于一月内奏复，再由在廷王大臣详细谋议”。3与此同时，朝廷又收到广东巡抚张兆栋转呈的前江苏巡抚丁日昌所拟的《海洋水师章程》。《章程》共六条，是丁日昌早在一八六七年任江苏布政使时所提出的关于建立三洋轮船水师的构想，具体内容是：在没海划分三洋，设北洋提督于大沽，辖直隶、盛京、山东各海口；设中洋提督于吴淞口，辖江苏、浙江各海口；设南洋提督于厦门，辖福建、广东各海口。每洋配备中等到根驳十艘，无事各自出洋梭巡，有事则互相援应。4经皇帝谕准，两个文件由军机大臣密寄直隶总督李鸿章、两江总督兼署江苏巡抚李宗羲、钦差输台湾待处海防兼理各国事务大臣沈葆桢、盛京将军都兴阿、闽浙总督李鹤年、湖广总督兼署湖北巡抚李瀚章、两广总督英翰、暂署两广总督广东巡抚张兆栋、漕运总督署山东巡抚文彬、江苏巡抚吴元炳、安徽巡抚裕禄、浙江巡抚杨昌濬、江西巡抚刘坤一、福建巡抚王凯泰、湖南巡抚王文韶，由此引发了晚清史上关于海防建设的著名大讨论。
不久，各将军、督抚的复奏陆续到京，对海防建设发表了各自的意见。李鸿章、文彬、杨昌濬、王凯泰、刘坤一、沈葆桢主张三洋水师之议，惟地域所分略有不同；5 “李瀚章、李鹤年主张于南北洋分设外海水师；6王文韶称简任重臣督办海防，驻节天津，慎选熟悉海洋之提镇作分统，分布沿海；左宗棠则明确反对，认为海防一水可通，若划三洋，畛域攸分，彼此势均力敌，意见难同，督抚亦成虚设。7关于铁甲舰，除了丁宝桢明确宣布山东暂时不购，李宗羲表示要慎重，需酌定停泊处所，试验是否适用外，8各地疆臣都支持购买。
大学士文祥在讨论中提到“日本狡焉思逞，更甚于西洋诸国，今之所以谋创水师不遗余力者，大半为制驭日本起见。”9第一次把日本定为假想敌，奠定了中国近代海军的战略使命。但文祥错误地估计了明治维新对日本的意义，以为日本国内必将动乱，短时间内没有精力侵略中国，故而放慢了中国现代化的进程，给日本提供了可乘之机。
一八七五年二月二十二日，清廷发布上谕，将所有原奏和复奏下发给在京亲郡王会同大学士、六部九卿悉心妥议。这些士大夫保守落后，既对开展洋务活动持否定态度，又坚决反对加强海防的主张。
在此次海防讨论中，除去士大夫的反对声音外，还存在着“海防”与“塞防”的分歧，其代表人物为李鸿章和左宗棠。
所谓“塞防”，是指对中国西北边疆的防卫。西北边疆的危机发生于十九世纪六十年代中期。一八六四年，阿訇妥明利用当地人和汉人发生纠纷的机会，在乌鲁木齐起事，自号“清真王”。一八六五年，中亚浩罕汗国军官阿古柏率军队侵入新疆，击败妥明及其他地方割据势力，占领乌鲁木齐，并向北方扩充实力。一八七一年，当阿古柏势力继续北犯时，俄国抢先出兵侵占伊犁。英国为了不让新疆落入俄国之手，从而逼近克什米尔和印度，除去在外交上承认阿古柏政权，还向其提供武器。此外，土耳其也阴谋插手新疆，为阿古柏提供武器和人员方面的援助。新疆形势变得十分错综复杂。
为了稳定新疆的局势，清政府决心用军事手段解决危机。一八六六年，左宗棠奉命调任陕甘总督，他用了七年的时间，平定了当地的回民起义。一八七四年，当左宗棠筹划移兵新疆，准备进军哈密时，东南沿海发生了日本侵台事件，海防出现了危机。如何应对海防和塞防，财政投入的重点放在何外，成为清廷国防战略决策方面所面临的最大问题。
李鸿章认为，国防的重点已从西北边塞转移到东南沿海，因此应把限的财力投入到海防建设上。一八七四年十二月十日，他在“筹议海防折”中指出，此时开办海防，约计购船、练兵、简器三项，至少先需用经费一千万两。国家财力有限，无法既备东南万里海疆，又顾西北万里饷运。新疆地区无论开辟之难，“即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千时之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值。新疆北邻俄罗斯，西界土耳其、天方、波斯各国，南近英属之印度。外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉图恢复，将来断不能久守。新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不守，则腹心之大患愈棘。”主张“招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔诸部，准其自成部落，略奉中国正朔即可。而已经出塞及尚未出塞各军，可撤则撤，可停则停。其停撤之饷，即移作海防经费。”10主张海防为重点的，还有醇亲王奕譞、刑部尚书崇实、御使余上华、刑部左侍郎黄钰、浙江巡抚杨昌濬、山西巡抚鲍原深、河南巡抚钱鼎铭、前江苏巡抚丁日昌等。
左宗棠反对李鸿章的观点。他指出，收复新疆是整个国防战略形势的需要。中国定都北京，蒙古环卫北方，百多年来无烽燧之警，不仅前代的九边皆成腹地，即由科布多、乌里雅苏台以达张家口，亦皆分屯列戍，斥堠遥通，然后畿辅之地太平无事。重新缰者，为了保蒙古；保蒙古者，为了卫京师。西北臂指相联，形势完整，才无隙可乘。反之，新疆不固则蒙古不安，不仅陕西、甘肃、山西时虞侵轶，防不胜防，即直北关山亦无晏眠之日。他又说，就目前形势而论，西方列强断不至在沿海挑起战争，而关外贼氛极炽，收复新疆有燃眉之急。眼俄国、英国尚不会介入中国平定叛乱之举，此时若弃置不问，则后患方长。再说海防本有经常之费，所缺无多，塞防经费不足，官兵连年欠饷已达八百余万两，即使停兵撤饷，对海防的帮助也不会很大。军机大臣文祥与左宗堂颇有同见，并坚信乌鲁木齐辖境不难指日规复。湖南巡抚王文韶也认为海疆之患西陲军务之成败以为动静，所以应首先解决新疆问题。
海防与塞防的论争，是清朝廷内部关于国防战略重点放在何处的讨论。虽然两方据理力争，从各自集团的利益出发批驳对方，但本质上没有“爱国”与“卖国”之分，只有孰重孰轻之别。台湾事件后，海防建设刻不容缓，需要大量的国防投入，不能不办。而新疆问题关系到领土完整和北京安危的问题，也不能不顾。汇集群臣的意见，清廷最后做出决定：海防与塞防并举。一八七五年五月三日，清廷任命左宗棠钦差大臣督办新疆军务。五月三十日，任命沈葆桢、李鸿章分别督办南北洋海防事宜。
一八七五年五月三十日，恭亲王等上奏，对长达半年之久的“海防筹议”进行总结，并就总理衙门原奏六条，参酌诸议，提出办理意见。简派分段督办海防事宜大臣两员，专理其事。关于练兵，由于财力，请先就北洋创设水师一军，俟力渐充，就一化三，择要分布。关于简器、造船、新立外海水师应用枪炮、水炮台、水雷，应随宜购办。并派员赴名国学习制造诸艺。铁甲船拟先购一二只试用，果有实效，再行购买。11同日，朝廷发布上谕：海防关系紧要，既为目前当务之急，又属国家久远之图，若筑室道谋，仅以空言了事，则因循废弛，何时见诸施行？亟宜未雨绸缪，以为自强之计。惟事属创始，必须通盘筹划，计出万全，方能有利无害。若始基不慎，过于铺张，既非切实转以滋害，贻误曷可胜言。计惟有逐渐举行，持之以久，讲求实际，力戒虚糜，择其最要者，不动声色，先行试办，实见成效然后推广行之，次第认真布置，则经费可以周转，乃为持久之方。南北洋地面过宽，界连数省，必须分段督办，以专责成。着派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆桢督办南洋海防事宜所有分洋、分任练军、设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹办。其如何中巡历各海口，随宜布置，及提拨饷需，整顿诸税之处，均着悉心经理。如应需帮办大员，即由李鸿章、沈葆桢保奏，候旨简用。各该省督抚务当事事和衷共济，不得稍分畛域…至铁甲船需费过巨，购买甚难，着李鸿章、沈葆桢酌度情形，如实利于用，即先购一两只，再行续办。海防用度浩繁，如何提拨应用，即著户部、总理各国事务衙门妥议具奏。12至此，清廷第一次海防讨论落下帷幕。
二
为了稳固在越南的殖民统治，扩大对中国资源的掠夺和利益的占有，法国于一八八四年发动了对中国的侵略战争。在此次战争中，中国损失惨重，海防受到毁坏，海运处于瘫痪，商贸、运输受到威胁…中华民族的危难进一步加深。面对于此，有识之士痛感加强海防，提高战守能力的重要性。与此同时，清廷也认识到这一点，在战后发布的上谕中指出：“惩前毖后，自以大治水师为主。”13主张在朝廷内外展开第二场关于海防的大讨论。直接引起第二次海防讨论的钦差督办福建军务的左宗棠，他在一八八五年三月十一日所呈的《请旨敕议拓增船炮大厂以图久远折》中指出：“海防以船炮为先，船炮以自制为便，此一定不易之理也”。中国所制各船，“多仿半兵半商旧式，近年虽造铁胁快船，较旧式为稍利。然仿之外洋铁甲，仍觉强弱悬殊。船中枪炮，概系购配外洋兵船厂所用，又有多寡利钝之分，所以夷衅一开，皆谓水战不足恃也”。“战固为难，守亦非易，敌人纵横海上，不加痛创，则彼逸我劳，彼省我费，难与持久；欲加痛创，则船炮不逮”。因此主张仿造铁甲船与后膛巨炮，称此为“国家武备第一要义”。14
一八八五年六月二十一日，清廷颁布“上谕”，分析中法战争失败的原因和今后海防建设的方向。“上谕”称“自海上有事以来，法国恃其船坚炮利，横行无忌。我之之筹画备御，亦尝开立船厂、创立水师；而造船不坚，制器不备，选将不精，筹费不广。上年法人寻衅，迭次开仗，陆路各军屡获大胜，尚能张我军威。如果水师得力，互相援应，何至于处处牵制。当此事定之时，惩前毖后，自以大治水师为主。船厂应如何增拓，炮台应如何安设，枪械应如何精造，均须破除常格，实力讲求。至于遴选将才，筹画经费，尤应谋之于豫，庶临事确有把握。着李鸿章、左宗棠、彭玉麟、穆图善、曾国葵、张之洞、杨昌濬各抒所见，确切筹议，迅速具奏……毋得蹈常袭故，摭拾从前敷衍之词，一奏塞责！”15
一八八五年九月三十日，慈禧太后发布懿旨，将海防建设的讨论扩大至军机大臣、总理各国事务衙门王大臣及醇亲王。
从各省督抚的复奏和诸大臣会议的情况看，此次讨论的重点分为以下几个方面：
（一）关于设立海军中央领导机关。参加讨论的多数人主张设立海军中央领导机关，但具体如何设置存在分歧，出现了三种意见：第一种意见主张海军归中央统辖为主，在京城设立总理水师衙门，特派公忠体国、晓畅戎机之亲王，总理水师事宜，再由各地方官员担以相应的职责。代表人物为吴大澂。他认为“各省疆臣有稽查之责而不必分其权，有协助之饷而不能制其肘，有咨调分防之例而不能供其差遣。”16第二种意见坚持海军由中央直辖。如秦钟简奏：海军分三军“别设统领，不归督抚，有事更立大帅。”17第三种意见是水师以地方督抚节制为主。代表人物为两广总督张之洞。他提出海军分四大支，“每支设海军统领一员，左右翼分统各一员，辖于统领”，“左右翼总兵，均听该洋面督抚调遣，而统隶于京师”。18
（二）关于组建海军。对于是否建立海军的问题，所有参加讨论的人都达成共识，认为势在必行，刻不容缓。至于具体建法，各持己见，互不相同。主张建四支海军的有穆图善、李鸿章、张之洞、李元度（贵州按察史、布政使）等。四支海军分别为北洋、南洋、粤洋、闽洋。主张建三支海军的有杨昌濬、秦钟简等。三支海军分别为北洋、南洋、闽粤洋。关于海军的建法还有另外一种意见，主张把海军划分为守卫沿海的防御舰队和巡弋大洋的巡洋舰队，其代表为左宗棠、叶廷春。在讨论创建海军问题的过程中，李鸿章、张之洞、李元度、秦钟简、左宗棠等人还分别提到了舰船编制的问题。
（三）关于船炮制造。从复奏看，参加讨论的人对此问题各有主张。左宗棠等认为“海防以船炮为先，船炮自制为便”；19李鸿章则主张舰船以购买为主；多数人主张分工自造与购买相结合，鉴于当前形势，应当首先购买以应急需，然后再过渡到自造为主。为了自造舰船和武器，左宗棠、李鸿章、张之洞等都主张开采煤铁铸造枪炮。
（四）关于选将育才。这是此次讨论中的重要问题。李鸿章认为“选将储才之法，尤为至要至急”，要多办学堂，鼓励有识之士学习海军，并提倡去国外留学。张之洞等主张，除在国内广设学堂，自己培养海军人才外，还应“选派精壮用心之员弁生徒，出洋习练”，既可“周知诸邦口岸形势，战船规制，练习风涛驾驶，练船即为学堂，兼可讲习诸艺”。20
（五）关于经费筹措。参加海防讨论的大多数人主张通过裁减兵勇、“开煤铁、创铁路、兴商政”等形式，开源节流，撙节经费，建设海军。
通过讨论诸大臣认为，“自沿海设防以来，亦尝立船厂，设机器局，制造轮船、枪炮，历年既多，所费甚巨，未尝不收效一二，而缓急究不足恃。”21其中的原因有二，一是经费不足。一八七五年第一次海防筹议时，虽然奏定南北洋海军经费，由各省洋税厘金项下，筹拨银四百万两，分解南北洋各二百万两作为海军经费。但不久又移作他用，每年实解南北洋经费不及三四成。二是人才不济。各洋海军所谓的将才，大多是旧时水师统带长龙、舢板之人，连海上操船的经验都很缺乏，更不要说懂得轮机、罗经、测量学。管驾不得其人，则有船与无船同。“筹饷、选将二者，如此甚难“。因此得出结论：“目前以精练海军为第一要务”。建议从以下两方面入手解决海防建设问题：一是成立海军衙门，“拟请特派王大臣综理其事，并于各疆臣中简派一二人会同办理，将应办事宜参酌时势，实心筹画，一面广求将才，筹定专饷，再行请旨遵行”。二是“拟请先从北洋开办精练水师一支”，其它各洋“此后分处筹款，次第兴办，自可日就扩充。”22慈禧太后对此建议表示满意，发布懿旨予以批准。
三
两次海防大讨论对清朝海军的发展产生了重要作用。在第一次海防筹议之后，清廷确定了此后十年海军发展的基本方针——南北洋分洋、分任，齐头并进。在此方针指导下，四洋海军都获得了不同程度的发展，军舰数量猛增，特别是定远、镇远等铁甲舰的购置，大大增加了海军实力。然而，由于清朝固有的封建体制，第一海防之议中的许多设想未能完全实现，如各洋海军的平衡发展与协作，等等。
清朝有关海防建设的第二次讨论，距第一次讨论的时间相差十年，经验更为丰富，认识更为深刻，对后来的影响也更为深远。首先，讨论着重筹议海军建设的全局性问题，把精练海军作为第一要务，成立海军领导机关作为重要议题，促进了中国历史上第一个全国性的海军领导机构——海军衙门的产生。海军衙门的设立，顺乎当时世界发展的朝流，适应中国近代海防的需要，是中国海防建设史上的一座里程碑，对统一海防，共御外侮起到重要作用。其次，讨论总结了第一次讨论以来的经验教训，根据国家经费情况，确定了“先就北洋精练水师一支”的方针，使我国第一支近代化的海军——北洋舰队仅用了三年的时间就建成了，促进了中国海军近代化的进程。另外，讨论加强了全国的海防意识，朝廷内外建设海军的呼声高涨，大家纷纷为此献计献策。兴办学堂，培养海军人才，建设海军基地，形成完整的防务系统等建议，为甲午战争前后中国海军的发展确立了方向。
注释：
《总理各国事务恭亲王等奏》，《洋务运动》（三）第四六七～四六八页。
《奕訢桂良文祥奏折》，《洋务运动》（二），第二二一页。
《总理各国事务衙门奏》，《洋务运动》（一），第二六二七页。
《筹办夷务始末（同治朝）》卷五十五，第二一页。
见李鸿章：“筹议海防折”（同治十三年十一月初二日），《李集•奏稿》，卷二十四，页十八；“署山东巡抚漕运总督文彬奏”（同治十三年十月十九日），“浙江巡抚杨昌濬奏”（同治十三年十一月初四日），“福建巡抚王凯泰“（同治十三年十一月十一日）”，“江西巡抚刘坤一奏”（同治十三年十一月十七日），《筹办同治夷务》，卷九八，页三一，卷九九，页三四、四四，卷一百，页二二。沈葆桢：“复陈海洋水师片”（同治十三年十二月十五日），《沈文隶公政书》，卷五，页二二。
李瀚章：奏议海防江防各事宜折”（同治十三年十一月初四日），《合肥李勤恪公政书》，卷六，页二十；“闽浙总督李鹤年奏”（同治十三年十一月十四日），《筹办同治夷务》，卷一百，页一九。
“光绪元年正月二十九日总理各国事务衙门奕訢等到照录陕甘总督左宗棠签注丁日昌条陈单“，《洋务运动》丛刊，第一册，第三一四页。
8 丁宝桢：”筹议海防应办事宜折“（同治十三年十一月二十日），，《丁文诚公奏稿》，卷十一，页七；李宗羲：”复奏总理衙门六条疏“（同治十三年十一月），《洋务运动》丛刊，第一册，第七二页。
9李鸿章：“议复梅启照条陈折”光绪六年十二月十一日），《李集•奏稿》，卷三九，三四页。
10《李文忠公全书•奏稿》卷二十四，第一九页。
11《光绪元年四月二十六日总理各国事务衙门奕訢等奏折及附单》，《洋务运动》（一），第一四四页～一四六页。
12 《着李鸿章、沈葆桢分别督办南北洋海防谕》，《清末海军史料》，第一二～一三页。
13 《光绪十一年五月初九日上谕》，《洋务运动》（二），第五五九～五六〇页。
14 《左文襄公全集》奏稿，卷六四，第六～八页。
15 《光绪朝东华录》，第二册，第一九四三页，光绪十一年五月丁巳条。
16 《会办北洋事宜吴大澂奏海防条议折》，《清末海军史料》，第四六～四七页。
17 《总理各国事务衙门遵旨会议海防折》，《清末海军史料》，第六一页。
18 《两广总督张之洞奏筹议大洽水师事宜折》，《清末海军史料》，第五一页。
19 《左文襄公全集•奏稿》卷六十四，第六页。
20 《张文襄公（之洞）全集•奏议》卷十三，总第一一四二页。
21 《总理各国事务衙门遵旨会议海防折》，《清末海军史料》，第五八页。
22 《总理各国事务衙门遵旨会议海防折》，《清末海军史料》，第五八～五九页。
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